Wat is een Volwassen Digitale Overheid

Een volwassen digitale overheid is een overheid die we kunnen controleren en waarover we in controle zijn. Dat is belangrijk, omdat dit een voorwaarde is om te weten wat er gebeurt, zowel in individuele zaken als wanneer we hierover democratisch besluiten. Dat we nu niet in controle zijn is de overkoepelende conclusie van dit boek. Uit het boek als geheel blijkt waarom dat zo is, waarom dat zo is ontstaan en waarom dit - zonder ingrijpen - zo blijft. 

Behalve overzicht van hoe de digitale overheid als geheel in elkaar zit en de punten waarop dit vraagt om evaluatie en sturing op het niveau de digitale infrastructuur als geheel - en niet alleen op het niveau van individuele organisaties - biedt dit boek handvatten om ook in individuele innovatieprojecten een minder eenzijdige, meer volwasssen, afweging te maken. Met dit laatste begint het overzicht hieronder.

Overzicht van de delen van het boek

Dit boek is opgebouwd aan de hand van een ‘praatplaat’, de Landkaart Volwassen Digitale Overheid (zie de figuur hieronder, aanklikbaar). Dit is een visueel hulpmiddel om vier belangrijke aspecten in verband te brengen met de echte wereld waarin digitalisering van de overheid concreet wordt voor mensen. Dit laatste heet ook wel de handelingssituatie (deel 5).

Figuur 6 Landkaart Volwassen Digitale Overheid. We zien vijf bollen met pijlen daartussen. Centraal staat de handelingssituatie. Daaronder staan regels en techniek. Daarboven staan besluitvorming en beginselen.

Figuur 1    Landkaart Volwassen Digitale Overheid

Een goed gesprek over een Volwassen Digitale Overheid en daarmee ook een goed gesprek over specifieke digitaliseringsprojecten is geholpen met enige structuur, die zorgt voor overzicht. De uitdaging daarbij is om een concept te schetsen dat voldoende eenvoudig is om intuïtief te begrijpen. Verschillende onderdelen moeten een kapstok kunnen zijn om discussies over dit complexe onderwerp helder te houden en de samenhang niet te verliezen. Anderzijds moet het ook weer niet te simpel zijn, waardoor belangrijke aspecten uit beeld verdwijnen. Hieronder beschrijf ik eerst op hoofdlijnen de vijf bouwstenen van de landkaart. Ik denk dat elk project of idee over de digitalisering van de overheid zich rekenschap zou moeten geven van deze vijf elementen. De eerste vijf delen van dit boek verdiepen deze vijf elementen. In de laatste hoofdstukken trek ik een aantal eigen conclusies uit het geheel.

Deel 1 en 2 gaan over regels en techniek. Daarin probeer ik een parallel te trekken tussen hoe de invloed op ons gedrag tot stand komt en verschilt. Deze hoofdstukken zijn een fundament voor zowel deel 3 over het collectief besluitvormingsproces en deel 5 over de handelingssituatie. Deel 4 schetst een methodische manier om na te denken over het organiseren en optimaliseren van rechtvaardigheid.

Deel 1. Regels

Regels zijn afspraken waarmee we regelmaat aanbrengen in ons gedrag, zodat we ons gedrag kunnen coördineren. Regels zijn de infrastructuur van samenwerking.

Er zijn regels waarmee we regelmaat beschrijven. Natuurwetten die bijvoorbeeld de zwaartekracht beschrijven, zijn een typisch voorbeeld. We praten dan over empirische regels. Maar we kunnen ook afspraken maken, in de hoop dat zo’n regelmaat werkelijkheid wordt. We beogen dan ons gedrag te coördineren. Als dit lukt en de regels zijn onderdeel van ons en sturen ons gedrag, zoals software in computers, dan noemen we dit instituties. Regels beschrijven instituties, voorschrijvend of beschrijvend.

Regels zijn geformuleerd in natuurlijke taal. Net zoals we voor zinnen een grammatica kunnen formuleren, waarin elk zinsdeel een bepaalde functie heeft, kunnen we voor regels kleinere bouwstenen onderscheiden. De meest basale bouwsteen is een onderscheid. We beschrijven dan een bepaald kenmerk van iets of iemand, zodat iemand anders daar later naar kan handelen. Dit is wat we doen als we een registratie gebruiken om taken te verdelen. De arts stelt een diagnose – stelt een onderscheid vast – en legt dit vast. Bij de balie zien ze wat de arts heeft voorgeschreven en krijg je een recept mee. Via een registratie, via data, organiseren we handelingen daaromheen. Die handelingen beschrijven we vervolgens met meer complexe regels. Een formele regel, zoals een wet, heeft álle bouwstenen van een regel in zich. Niet alleen beschrijven we het hoe of wanneer van een handeling, maar ook of het mag, moet of juist niet mag en wat er gebeurt wanneer je die regel overtreedt.

Zo’n grammatica van regels helpt ons beter te begrijpen hoe we in samenwerking resultaten organiseren. Regels veranderen de mogelijkheden die mensen in een concrete situatie hebben. Omdat we gerechtvaardigde verwachtingen hebben over het gedrag van anderen, kunnen we daarop anticiperen. We kunnen zo samenwerken zonder overleg. Het zou onmogelijk zijn om met grote snelheid rakelings langs elkaar heen te rijden op de snelweg, zonder regels. Met regels kunnen we zonder overleg door een mierenhoop van auto’s bewegen, snel en gecoördineerd, al gaan we elk naar een andere bestemming. Met regels veranderen we de handelingssituatie, de keuzeruimte voor mensen hier en nu, en beïnvloeden we de rationaliteit. Sommige dingen worden onmogelijk, andere waarschijnlijk of juist minder waarschijnlijk.

1.1. Met regels organiseren we waarden

Met regels organiseren we waarden. Veiligheid in de luchtvaart organiseren we met een verfijnd systeem van procedures, waarbij verschillende mensen controleren en testen of alles wel werkt. In het algemeen is de bureaucratie hiervan het typische voorbeeld. Het kan een bijna onmenselijke opgave zijn om juist of foutloos te handelen wanneer je individueel verantwoordelijk bent. Een bureaucratie organiseert dat door een taak op te splitsen in kleinere stapjes, waardoor meerdere mensen verantwoordelijk zijn en daarop toezien. Al die stapjes zijn geformaliseerd en anderen in de hiërarchie zien erop toe dat dit ook zo gebeurt. De opgave om juist te handelen, zowel integer als met zekerheid, is dan veel kleiner. Je komt veel minder in de verleiding om de beslissing te beïnvloeden op oneigenlijke gronden, wanneer je invloed beperkt is. Fouten komen aan het licht, want ook de mensen voor jou, na jou en boven jou zien jouw werk. Of het nu veiligheid is, integriteit of zorgvuldigheid, we leggen het niet bij een individu neer om te weten wat veilig, integer of zorgvuldig is. We vertrouwen niet op een individu om daarnaar te handelen, maar we organiseren het zo dat dit als vanzelfsprekend is. We vertrouwen dan op het systeem van regels in plaats van op de persoonlijke integriteit of persoonlijke capaciteit van mensen. Zo doen we dat niet alleen met ethische waarden, maar ook met economische waarden. We willen zeker stellen dat die fles wijn uit Argentinië bij jou op tafel komt, al is de kapitein van de boot nog niet helemaal ingewerkt of al is de chauffeur van de vrachtauto ziek.

Uiteraard werkt dit alleen als er wel íémand is die weet wat veilig, integer of zorgvuldig is. Als verantwoordelijkheid voor het systeem als geheel is belegd en daadwerkelijk functioneert. En dit werkt alleen als zo’n systeemverantwoordelijke ook feedback zoekt over de resultaten en daarnaar handelt. Als het topmanagement nalaat het geheel te evalueren en coördineren, is er al snel sprake van bureaucratisch disfunctioneren.

1.2. Met regels introduceren we mechanismen

Regels bepalen de rationaliteit. Rationaliteit is hoe wij kiezen tussen geschikte mogelijkheden. Wat geschikt is en hoe wij daartussen kiezen, hangt af van de context. In een markt kan dat een economische afweging zijn. We wegen dan welke mogelijkheid het meeste geld oplevert. In een bureaucratie kan dat juist risicoaversie zijn. We kiezen dan tussen mogelijkheden met de kleinste kans op een negatief gevolg. Regels beïnvloeden zulke afwegingen omdat ze mede bepalen wat überhaupt mogelijk is, wat de kosten zijn of wat de risico’s zijn. En daarmee bepalen ze mede wat wij zien als ‘logisch’ om te doen.

Regels zijn hierin niet de enige factor. Regels die niet binnen de grenzen blijven van wat fysiek mogelijk is, zijn betekenisloos. En mensen maken ook niet allemaal dezelfde keuze. We verschillen in onze preferenties, in de informatie die we hebben en onze capaciteiten. Maar tegelijk introduceren regels mechanismen die het meer of minder makkelijk maken om bepaalde keuzes te maken. Een verkeersregel als rechts rijden introduceert een zelfhandhavend mechanisme. Dat is een vrij dwingend mechanisme, omdat elk de consequenties merkt ook zonder dat iemand anders een sanctie oplegt. Een sociale norm introduceert een conformerend mechanisme via sociale afkeuring. In hedendaagse termen zouden we zeggen dat regels de keuzearchitectuur van mensen veranderen.

1.3. Als de wereld verandert en de regels niet

Met regels scheppen we zekerheid. In deze onzekere wereld zoeken we naar betrouwbaarheid en continuïteit. Als we weten waar we op kunnen rekenen, is het veel makkelijker om zelf je plan te kunnen trekken en afspraken te maken. Op regels die zekerheid scheppen, kunnen we voortbouwen. Maar de wereld kan veranderen, waardoor mechanismen waarop we vertrouwden om bepaalde waarden zeker te stellen niet meer werken. In zulke gevallen hebben we vaak niet zo goed door wat er aan de hand is. We moeten dan vaak niet alleen een heel bouwwerk van regels herzien, maar ook opnieuw de vraag stellen wat we belangrijk vinden en hoe we dat organiseren. Corona is een voorbeeld, de klimaatcrisis en ook de digitalisering van de overheid. Waarom gebeuren er opeens dingen die we niet zo hadden bedoeld? We moeten dan terug naar de handelingssituatie om eerst goed te begrijpen hoe en waarom onze regels zo uitpakken in een wereld die blijkbaar veranderd is.

Deel 2. Techniek

Techniek is een concreet gereedschap, waarin kennis van empirische regels is toegepast om een bepaald effect te bereiken. Aan een betrouwbaar gereedschap kunnen we een deel van ons handelen delegeren.

De basis van techniek is kennis van empirische regels, zoals natuurwetten. De kennis van die natuurwetten gebruiken we om een effect te bereiken. We gebruiken die kennis om levenloze dingen samen te laten werken in een mechaniek of een machine. Met zulke gereedschappen vergroten we ons handelen uit, inclusief onze waarneming, en soms lukt het om ons handelen bijna helemaal over te dragen. Dat betekent niet dat we met techniek altijd onze mogelijkheden vergroten. We gebruiken techniek ook om ons handelen te begrenzen, te beperken en soms te sturen of verdelen.

Er zijn een paar opvallende overeenkomsten met regels. Het vinden van regelmaat staat centraal. Maar eerder ging het om regelmaat in ons eigen gedrag en om regelmaat die we zoeken. Hier gaat het om regelmaat in de werkelijkheid en regelmaat die we waarnemen. Eerder ging het om samenwerking met elkaar en hier gaat het om levenloze dingen te laten samenwerken in een mechaniek. Maar wat ze overeen hebben, is dat techniek, net als regels, verandert wat mogelijk en onmogelijk is voor mensen in een concrete situatie. Techniek is, net als regels, een regulerend mechanisme.

2.1. Techniek verandert nooit alleen de wereld

Techniek alleen verandert zelden tot nooit de wereld. Techniek heeft een voertuig nodig. De uitvinding van de spoorwegen maakte snel transport mogelijk, maar slechts in principe. Om daadwerkelijk mensen veilig en regelmatig te vervoeren moeten we van alles organiseren. Mensen die reparaties en onderhoud uitvoeren aan locomotieven, ballastbedden, stations, stuurhutten. Er zijn schoonmakers nodig en conducteurs. Iemand moet hen aansturen. Er is toezicht nodig, middenmanagement en topmanagement om het geheel te evalueren en coördineren.1 Voordat een technologie de samenleving verandert, is een zee van regels nodig voor de organisatie van het werk daaromheen. Het voertuig van techniek is een administratief apparaat, een bureaucratie, of die nu publiek of privaat is. Rondom een techniek is altijd een complete wereld van planning, administratie, procedures, in- en verkoop.

2.2. Elke innovatie is een sociale innovatie

Techniek biedt slechts mogelijkheden in relatie tot de mens. Een trap is alleen een trap als die aansluit op het menselijke fysiek en dus treden heeft die wij kunnen nemen. Een gereedschap verandert niets in de samenleving wanneer wij niet herkennen waarvoor dat gereedschap handig is. De betekenis van techniek ligt in onze relatie daarmee. Dat vergeten we makkelijk. Willen mogelijkheden werkelijkheid worden, dan moeten ze aansluiten op aangeleerd gedrag, aansluiten op de menselijke vermogens en aansluiten op menselijke behoeften of doelen. De mogelijkheden van techniek zijn een voorwaarde voor een mogelijke relatie. En de capaciteiten van de mens zijn evenzeer een voorwaarde voor een mogelijke relatie. De samenleving verandert pas als we die relatie aangaan. Soms hebben we daarin weinig keuze. Onmogelijkheden zijn dwingend te introduceren met techniek, al moet techniek dan nog altijd aansluiten op de mens en is nog altijd een voertuig nodig in de vorm van een administratieve organisatie.

2.3. Met ICT delegeren we (deels) de administratieve organisatie

Een administratieve organisatie is een systeem van regels. Regels over de rollen van mensen en de procedures die zij volgen bij het uitvoeren van werk. In een overheidsbureaucratie of administratieve organisatie, die ook elk bedrijf van enige omvang heeft, is dat werk georganiseerd rond een registratie. Via die registratie dragen mensen werk over aan elkaar, andere afdelingen en andere organisaties. Registraties digitaliseren we vandaag. De techniek die we daarvoor gebruiken, is een database. De gegevens daarin – de data – kunnen we uitwisselen met andere organisaties. De regels voor het uitvoeren van het werk zetten we steeds vaker om in software. Regels hebben de bijzondere eigenschap dat ze samen met feiten tot een eenduidige conclusie leiden. Wie harder rijdt dan honderd krijgt een boete. In combinatie met het feit dat iemand 110 rijdt, leidt dat onomstotelijk tot de conclusie dat iemand een boete krijgt. Als de feiten zijn vastgelegd in data en de regels niet om bijzondere oordeelsvorming vragen, dan kunnen we de toepassing van regels delegeren aan software. Rollen en procedures zetten we zo om in modules en beslisregels. De technologie waarmee we dit doen en waarmee we gegevens uitwisselen, is ICT. Met ICT kunnen we een belangrijk deel van de administratieve organisaties die we eerst organiseerden met mensen en regels nu organiseren met techniek. Registraties en regels zetten we om in data en algoritmen. Dit is een belangrijke waarneming, omdat elke technologie – van de spoorwegen tot windmolens op zee – een voertuig nodig heeft in de vorm van een administratieve organisatie. ICT raakt daarom aan elke maatschappelijke verandering die wij met techniek willen realiseren.

Deel 3. Collectief besluitvormingsproces

Het collectief besluitvormingsproces is de manier waarop we bepalen welke regels en techniek we inzetten en daarmee wat de mogelijkheden zijn die voor ons individueel gelden in concrete situaties.

Regels zoals die nu gelden, kunnen we veranderen. Daar kan aanleiding toe zijn als de uitkomsten ons niet bevallen. En ook de techniek die we inzetten, kunnen we veranderen. Maar niet hier en nu. En niet individueel. Het veranderen van regels en techniek vindt plaats op een ander niveau en met een andere tijdshorizon. Dat niveau is het besluitvormingsproces. Besluitvorming is zelf ook georganiseerd en wel door het proces van besluitvorming. Dat proces geven we ook vorm met regels en techniek. Door zo’n proces op een specifieke manier in te richten proberen we zaken die we van eminent belang vinden zeker te stellen via de wijze waarop we zo’n besluit nemen. Democratische besluitvorming is zo’n proces, een rechtsgang of het rentebesluit van de centrale bank. We proberen zeker te stellen dat bepaalde waarden altijd geëerbiedigd worden of ten minste afgewogen bij het opstellen van regels en bij het inrichten van een techniek.

3.1. Besluitvorming is (ook) onderhandelen over belangen

Niet elk besluitvormingsproces is een onderhandelingsproces. Maar naarmate een besluitvormingsproces minder is georganiseerd en geformaliseerd heeft het meer het karakter van een onderhandeling. We onderhandelen om onze situatie te verbeteren. We willen een bepaalde waarde – lagere kosten, een auto, betere beveiliging van gegevens – voor onszelf vergroten. De vraag is wie bepaalde opbrengsten krijgt uit een ruil of samenwerking en wie bepaalde kosten daarvoor moet dragen. Onderhandelingen gaan over belangen. Belangen zijn waarden vanuit een verdelingsperspectief.

De keuzes die we kunnen maken in de beleidsvorming zijn begrensd door keuzes op infrastructureel niveau. Dat kunnen kaderwetten zijn, de gebouwde omgeving of de digitale infrastructuur. Ook hier geldt weer dat we die keuzeruimte wel kunnen veranderen, maar op een nog langere termijn. Bij beleidsoverstijgende keuzes zijn bovendien andere spelers betrokken. De meer structurele keuzes voor de digitale infrastructuur zijn niet georganiseerd en gestructureerd zoals een begroting of een rentebesluit. Deze keuzes ontstaan in belangrijke mate in onderhandeling in een netwerk van organisaties. Het is daarom goed te zien van welke belangen we redelijkerwijs kunnen verwachten dat ze wel en niet naar voren zullen komen in zulke onderhandelingen en waarom.

3.2. Het is lang niet altijd duidelijk wat het besluitvormingsproces is

Als de uitkomsten in de handelingssituatie ons niet bevallen, is het niet vanzelfsprekend dat daarin verandering komt. Er is niet altijd een besluitvormingsproces dat zo’n uitkomst als vanzelf heroverweegt. Soms is zo’n besluitvormingsproces er wel, maar is er geen feedback georganiseerd. Tegenvallende resultaten komen dan niet bij de verantwoordelijke. Soms is er geen verantwoordelijke. De kennis van de regels of de techniek kan te beperkt zijn om op een effectieve manier verbetering aan te brengen. En soms is het formele besluitvormingsproces vooral een ritueel. Dan vindt de werkelijke besluitvorming heel ergens anders plaats, met heel andere spelers. Dit is de dominante figuur bij besluiten over de digitalisering van de overheid. We veronderstellen dat dit een democratisch besluitvormingsproces is, terwijl de formalisering in wetten en uitvoeringsbesluiten vooral het sluitstuk is van een bestaande praktijk.

3.3. Het besluitvormingsproces bepaalt welke belangen wel en geen rol spelen

Bepaalde onderhandelingen zijn kansrijk, omdat de mogelijkheid tot het realiseren van meerwaarde evident is. Het uitwisselen van gegevens tussen overheidsorganisaties is daarvan een voorbeeld. Gegevens die de ene uitvoeringsorganisatie heeft, kan ze aan een andere organisatie geven zonder dat dit de waarde van die gegevens voor haarzelf vermindert. En zo geldt dit voor elke andere organisatie. Uitwisselen is daarom altijd aantrekkelijk. Naarmate we meer toepassingen verzinnen om gebruik te maken van die gegevens, is een dergelijke ruil steeds aantrekkelijker. Net als bij preventie is er geen natuurlijk einde aan die dynamiek. Zeker als het gaat om onderhandelingen tussen uitvoeringsorganisaties onderling, is er altijd meer mogelijk. In zo’n dynamiek zijn belangen die niet direct verbonden zijn met een organisatiebelang minder kansrijk. Op dezelfde manier is het logisch dat zo’n ruil aantrekkelijker is bij fraudebestrijding, wat potentieel geld oplevert, dan bij het proactief aanbieden van dienstverlening, wat potentieel geld en moeite kost. Het onderhandelingsproces bepaalt wie aan tafel zit. En wie aan tafel zit, bepaalt welke belangen een rol spelen. De afwezigheid van een formeel besluitvormingsproces, om de afweging van belangen in den brede en het algemeen belang zeker te stellen, of een onafhankelijke derde maakt al snel organisatiebelangen dominant.

Deel 4. Beginselen

Beginselen zijn waarden die tevens een plicht zijn. Het zijn breed gedeelde ideeën in onze cultuur en geschiedenis over wat juist en onjuist is, die ons – hoewel we gescheiden leven en werken – toch verbinden.

Waarden kunnen we ook bekijken vanuit een ander perspectief. Wanneer we kijken vanuit beginselen, dan vragen we ons af wat een rechtvaardige verdeling is van kosten en baten die voortvloeien uit de inzet van regels en techniek. Wanneer we daarover methodisch kunnen nadenken, dan kan ons dat helpen in individuele situaties, maar ook bij het maken van keuzes in de beleidsvorming en bij keuzes op infrastructureel niveau.

Beginselen lijken wat juridisch, maar zelfs kinderen van een jaar of acht hebben vaak al een goed begrip van wat in onze cultuur als juist en onjuist geldt. Ze weten vaak al goed regels over wat mag en moet zwaarder wegen en wanneer wat juist en onjuist is. Methodisch nadenken over beginselen is een enorm belangrijk hulpmiddel om in onvoorziene situaties of in een nieuwe werkelijkheid te ontdekken hoe we tot rechtvaardige beslissingen komen. Anders dan regels hebben beginselen een open karakter, ze krijgen betekenis in het licht van andere beginselen. Wanneer we beginselen op volgorde zetten, helpen ze ons te inventariseren wat belangrijk is en daarbij verder te kijken dan de posities van betrokkenen alleen. Ze helpen ons te wegen wat juist is aan de hand van algemene principes, zodat zulke beslissingen ook passen in het bredere systeem dat op diezelfde principes gericht en gebouwd is.

In dit boek hebben we het vooral over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze beginselen zijn afdwingbaar. Ze liggen vast in de wet,2 in verschillende Europese verdragen3 en in jurisprudentie. Dat is niet alleen in Nederland zo. Er zijn grote overeenkomsten tussen de ideeën over behoorlijk bestuur in de Verenigde Staten, Europa4 en in de hele westerse wereld. Al sinds de zeventiende eeuw5 hebben we een gezamenlijke traditie, waarin we de individuele vrijheid van de burger tot uitgangspunt nemen.6 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn expliciet gericht op besluiten van de overheid. Daaraan stelt de wet bijzondere eisen, omdat er sprake is van een grote machtsongelijkheid. Die beperking tot overheden is wel steeds minder relevant. Enerzijds zijn de taken en besluiten die traditioneel tot het domein van de overheid behoren steeds minder vaak gebonden aan een overheidsorganisatie, zonder dat dit afbreuk doet aan de machtsongelijkheid ten opzichte van burgers. Anderzijds zien we steeds vaker grote machtsongelijkheid in de private sector, waarbij wij eigenlijk dezelfde ideeën hebben: grote macht schept een bijzondere verantwoordelijkheid.

4.1. Beginselen verbinden

Wij functioneren allemaal in een andere omgeving. We verschillen in de rollen die we hebben en de identiteit die we daaraan ontlenen. De een werkt in de luchtvaart, de ander in het basisonderwijs, de een is ingenieur, de ander onderwijsassistent, de een is in zijn vrije tijd hondentrainer, de ander actief in een politieke partij. Al deze sociale systemen hebben een eigen taal, cultuur en rationaliteit. Wat logisch is in de ene omgeving – aanvallen in een politieke omgeving bijvoorbeeld – is dat niet in de andere, zoals in de wereld van de onderwijsassistent. Tegelijk is er ook een deel dat we gemeen hebben. Waarin we gewone spreektaal gebruiken. Waarin we geen expert zijn of voorzitter of agent. Beginselen als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn ingeburgerd in die gemeenschappelijke wereld. Soms is dat duidelijk, zoals bij een beginsel als gelijke behandeling.7 Dat komt omdat we dit begrip ook in de gewone spreektaal gebruiken. Dat is anders voor een beginsel dat officieel ‘détournement de pouvoir’ heet, maar we herkennen machtsmisbruik in de praktijk allemaal.

De meeste mensen zullen zich aan die beginselen willen houden. Dat staat enerzijds los van wetgeving, maar anderzijds verwachten we ook dat dit waarden zijn die bij een conflict – al dan niet met een rechtsgang als gevolg – een plicht blijken. Met andere woorden, dat ook georganiseerd is dat mensen zich daaraan moeten houden. Beginselen vormen een ondergrens voor het respect voor en de erkenning van het individu. Een behoefte die we allemaal hebben als we tegenover een grote, vaak anonieme, macht staan.

4.2. Beginselen zijn nodig

Het is steeds belangrijker als overheidsorganisatie om een besluit uit te kunnen leggen en daarbij te overtuigen. Steeds minder accepteren wij als burgers het gezag van een overheid zuiver en alleen omdat zij het bevoegd gezag is. Dat is deels een verandering in de cultuur van onze samenleving, maar heeft ook belangrijke andere redenen. Steeds vaker laat de wetgever de invulling van wetten en regels over aan de bureaucratie en de rechter, en is het daarom steeds vaker de taak van een uitvoeringsorganisatie om een belangenafweging te maken. En de wereld verandert, onder meer als gevolg van de digitalisering van de overheid, waardoor er steeds vaker spanningen optreden. Wetten en regels zijn niet (meer) consistent, coherent, of praktisch niet meer na te leven. Steeds vaker werkt de overheid op een geautomatiseerde en dus uniforme manier, waarin zicht op de omstandigheden van burgers ontbreekt. Daarom komt het steeds vaker voor dat burgers reclameren en een uitvoeringsorganisatie een belangenafweging moet maken. In al die gevallen zijn beginselen nodig om tot een juiste keuze te komen en om die keuze te kunnen uitleggen op een manier die herkenbaar is, acceptabel, en die misschien enige kleur heeft, maar zeker niet willekeurig is.

4.3. Beginselen als methode8

Als we niet alleen streven naar een steeds efficiëntere manier van werken, maar tevens naar steeds betere, meer rechtvaardige en rechtmatige beslissingen, dan willen we daar ook net zo methodisch naartoe werken. Het is heel gebruikelijk om op een methodische manier naar efficiëntie te streven. Bestuurskundigen maken er hun dagelijks werk van om hiervoor stappenplannen te maken. Wat werkt en wat bereikt kan worden in het ene geval stellen zij daarna als norm elders. Naar andere kwaliteiten van beslissingen kijken we zelden op die manier. Dat is eigenlijk heel vreemd. Waarom zouden we niet streven naar steeds rechtvaardigere beslissingen? De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn methodisch toe te passen. Zo’n methodische manier van werken maakt het mogelijk om óók te optimaliseren op de fundamentele waarden die we met beginselen willen waarborgen.

Deel 5. Handelingssituatie

De handelingssituatie is een concrete situatie waarin mensen zich bevinden met de actoren, de elementen, de mogelijkheden en onmogelijkheden die er dan toe doen.

Bij het beschrijven van de handelingssituatie kijken we vanuit het perspectief van de individuele burger. We doen dat omdat we alleen zo in kaart kunnen brengen wat ertoe doet in termen van maatschappelijk resultaat. Meestal redeneren overheden andersom. Ze zien burgers dan in verschillende rollen, zoals belastingbetaler, verkeersdeelnemer of pensioengerechtigde. In de werkelijkheid is er echter één burger die de overheid tegenkomt via functionarissen van allerlei afdelingen en organisaties, via websites, apps en brieven en via wetten, besluiten en bezwaartermijnen. Wat lijkt te kunnen vanuit het perspectief van één wetgever of één uitvoeringsorganisatie, is niet altijd mogelijk voor een burger wanneer al die organisaties bij hem samenkomen in een concrete situatie. Zo is het ook voor wat redelijk lijkt, wat efficiënt lijkt of doeltreffend. De ware toets voor al die vragen is de handelingssituatie.

5.1. De handelingssituatie is een gereedschap om te zien

Ook voor individuele overheden en hun individuele opgave is het in kaart brengen van de handelingssituatie de manier om te zien wat ertoe doet. Vanuit een organisatieperspectief zit altijd een deel in je dode hoek. Dit geldt sterker naarmate de overheid digitaliseert. Steeds vaker komen mensen als data de organisatie binnen en gaan ze er als beschikking of acceptgiro uit. Daarom is het in kaart brengen van de handelingssituatie tegenwoordig noodzaak voor overheden. Het is anders makkelijk om het zicht op de gevolgen van je handelen te verliezen en daarmee je verbinding met de werkelijkheid.

De handelingssituatie is mede gedefinieerd door de regels en technieken die overheden zelf in de wereld zetten. Hier blijkt of de potentiële mogelijkheden en onmogelijkheden ook materialiseren. Maar hier blijkt ook met welke andere elementen en actoren een burger te maken krijgt. Waar overheden zelf denken in ketens binnen één domein, regime of sector en zicht hebben op de organisaties direct voor of na hen in die keten, blijkt voor een burger die keten vaak verweven te zijn met een heel netwerk van andere organisaties. De handelingssituatie geeft zicht op de neveneffecten en de interactie-effecten. Een andere overheid kan de middelen die de ene overheid inzet ineffectief maken. Zicht op al deze feiten maakt op de eerste plaats inzichtelijk hoe verschillende regels en technieken en hun interactie leiden tot de concrete situatie. Dit maakt het resultaat zichtbaar en begrijpelijk in de zin van verklaarbaar.

5.2. De handelingssituatie is een gereedschap om te evalueren

Op een helder beeld van de handelingssituatie kunnen we de beginselen toepassen om die situatie te evalueren. Dat kunnen we doen op een feitelijke situatie en op een volledige en methodische manier. Dan zien we of de middelen zoals die in de praktijk uitpakken, wel voldoen aan de wettelijke en maatschappelijke ondergrens die we daaraan stellen. We kunnen dit ook doen op een feitelijke situatie, waarin we juist een nieuwe techniek willen introduceren. Alle afzonderlijke beginselen helpen dan om de consequenties van die nieuwe techniek in hun volle omvang te begrijpen. En we kunnen dit doen op een theoretische situatie, waarbij we juist vooraf kunnen formuleren hoe we willen en verwachten dat een nieuwe wet of techniek van invloed is op de belangrijkste waarden die we willen waarborgen.

5.3. Analyse en reflectie met gebruik van de landkaart

Vanuit de handelingssituatie kun je ook terugkijken naar hoe die situatie ontstaat vanuit het besluitvormingsproces over de ingezette regels en techniek. Dit helpt je als overheid om jezelf te begrijpen. Stel dat er een wet is die eist dat overheidswebsites toegankelijk zijn voor minder validen, maar in de handelingssituatie blijkt dit vrijwel nooit het geval. Hoe grijpt die wettelijke eis – een regel – dan eigenlijk in op de techniek – de websites – die overheden inzetten? Wat is eigenlijk het dominante besluitvormingsproces bij de inzet van een website? Wanneer dat een aanbestedingsproces is, hoe is dan de relatie tussen die wettelijke eis en het aanbestedingsproces? Heeft die wettelijke eis daarin een plek? Is er iemand die dit belang vertegenwoordigt? Bij het onderzoeken van de relaties tussen de bouwstenen van de Landkaart Volwassen Digitale Overheid blijkt dan waarom regelgeving niet de maatschappelijke verandering brengt die ervan werd verwacht (zie figuur 2).

Figuur 7 Patronen in de kaart met de Landkaart Volwassen Digitale Overheid. We zien dat de bol besluitvorming is ingevuld met het aanbestedingsproces dat gericht is op de bol techniek. De bol techniek is gevuld met de website. De bol techniek is verbonden met de handelingssituatie, waarin de website niet toegankelijk is voor minder validen. Met stippellijntjes is de bol regelgeving verbonden met de website, maar deze pijl is inactief omdat er geen kennis is van de voorschriften. De bol regelgeving is ook verbonden met een stippellijn met het besluitvormingsproces, maar deze verbinding is inactief omdat er geen eisen worden gesteld op dit vlak aan de aanbesteding. En tenslotte is er een inactieve peil van regelgeving naar de handelingssituatie gevuld met de tekst geen toezicht.

Figuur 2    Patronen in kaart met de Landkaart Volwassen Digitale Overheid

Uiteraard zijn de patronen die we in Nederland zien bij de digitalisering van de overheid vaak veel complexer. Dergelijke meer complexe patronen zijn in de verdiepende hoofdstukken van deel 6 te vinden.

De Landkaart Volwassen Digitale Overheid

Als we kijken naar de verhalen over de digitale overheid, dan zijn dit enerzijds beangstigende verhalen van en over mensen die hun baan verliezen, in de schulden komen en die niet gehoord worden door de anonieme machine die de overheid regelmatig is. En anderzijds zijn dit de verhalen van innovatoren, die mogelijkheden zien om samen gegevens uit te wisselen of nieuwe technieken in te zetten, om zo het leven makkelijker te maken en misbruik juist moeilijker te maken. Beide kijken naar een deel van de kaart. Dit maakt het onvermogen dat we nu zien, om gepland gewenste verandering tot stand te brengen, beter te begrijpen. De pers kijkt naar de handelingssituatie waarin dit soort dingen daadwerkelijk gebeuren en wij allen zijn verontwaardigd op basis van breed gedeelde beginselen over juist en onjuist. Echter, in die verhalen is weinig terug te vinden over hoe die techniek tot stand komt of hoe het proces van besluitvorming werkelijk loopt. De optimistische verhalen kijken vanuit een onderhandelingsperspectief naar de technologie. Wanneer er gedeelde belangen zijn, is er ruimte om waarde te scheppen. Er is weinig aandacht voor de regels die nodig zijn om de disciplinering door de techniek niet te absoluut en daarmee totalitair te maken. En in die verhalen is weinig ruimte voor een complete belangenafweging. De politiek stuurt slechts op zeer algemene en beperkte doelen. En in onderlinge onderhandeling komen als vanzelfsprekend bepaalde belangen – de belangen van deelnemers aan die onderhandeling – meer naar voren dan andere belangen, zoals publieke belangen. In die zin is goed te begrijpen dat innovaties niet zomaar het resultaat opleveren dat we verwachtten, en regelmatig ontsporen. De Landkaart Volwassen Digitale Overheid helpt om de digitalisering van de overheid evenwichtiger te bekijken en zo ook meer wenselijke maatschappelijke resultaten te bereiken.

Verschillende manieren om te lezen

De vijf bouwstenen, de handelingssituatie en daaromheen regels & techniek en belangen & beginselen, vormen tevens de eerste vijf delen van dit boek. Sommige delen hebben meerdere hoofdstukken, andere delen zijn korter. Elk deel start met theorie en eindigt soms met een schets van de situatie in Nederland. Elk deel sluit af met een verzameling columns, die een aspect dat raakt aan de theorie concreet maken, bezien vanuit de handelingssituatie.

Dit boek kun je dus op verschillende manieren lezen, afhankelijk van hoe diep je op elke vraag in wilt gaan of hoeveel behoefte je hebt aan concrete voorbeelden waarin de theorie tastbaar wordt. De eerste twee delen bevatten enkele theoretische en soms filosofische hoofdstukken, die niet elke lezer zullen aanspreken. Wie direct overzicht wil van de digitale infrastructuur in Nederland begint te lezen bij hoofdstuk 9 in deel 2. Wie minder is geïnteresseerd in de opbouw van dat overzicht kan ook direct beginnen bij hoofdstuk 12, dat deels al de opmaat is naar hoe wij besluiten nemen over de digitale infrastructuur. In hoofdstuk 17, 18 en 19 zijn respectievelijk de belangrijkste veranderingen in de relatie tussen overheid en burger te vinden, de nieuwe normen waartoe die uitnodigen en de politieke opgave die dit met zich meebrengt. Hieronder benoem ik kort waar het laatste deel van dit boek over gaat.

De handelingssituatie is veranderd en er zijn nieuwe actoren, relaties en nieuwe vormen van macht. Daarom is er aanleiding om nieuwe normen te formuleren. In deel 6 beschrijf ik enkele nieuwe beginselen, deels als aanvulling op de beginselen van behoorlijke ICT uit De digitale kooi. In het afsluitende hoofdstuk geef ik een meer persoonlijke opvatting over maatregelen die ikzelf zou wensen. Dat is een oproep aan de politiek. Ik beperk me daar tot precies die dingen waarvan ik meen dat ze niet zullen gebeuren zonder politieke interventie.

Voetnoten

1. Chandler (1977), The Visible Hand, in: Winner, 1980; vrije vertaling van mij.

2. Algemene wet bestuursrecht: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2020-07-01.

3. Zoals art. 41 van het Verdrag van Maastricht, dat het recht op behoorlijk bestuur vastlegt: https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBV0001507&titeldeel=V&artikel=41&z=2013-07-01&g=2013-07-01, of art. 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), dat evenredigheid vastlegt: https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBV0001507&titeldeel=I&artikel=5&z=2013-07-01&g=2013-07-01.

4. Mashaw, 2007:99.

5. Ostrom, 1996:1.

6. Van Hout, 2019:9.

7. Het is aardig om te zien dat moreel gedrag ook bij de meeste dieren die in sociaal verband leven te zien is. Er staan aardige filmpjes van Frans de Waal en Sarah Brosnan op YouTube en TED.

8. Vrij naar Van der Heijden, 2001.

Hoe te bestellen

Volwassen Digitale Overheid is uitgegeven bij Boom Bestuurskunde.

ISBN: 978-94-6236-253-6 | € 49,50
eISBN: 978-90-5189-193-5 | € 49,50

Steun Stichting Kafkabrigade

Stichting Kafkabrigade zou graag meer onafhankelijk denkwerk, onderzoekswerk en lobbywerk doen, zoals dit. Helpt u dat mogelijk maken? Elke bijdrage is welkom:

IBAN: NL60 ABNA 0627 8135 50

tnv. Stichting Kafkabrigade Amsterdam